淺析社會組織雙重負責管理體制及有關建議
從1989年開始我國在社會組織管理上逐漸形成了登記管理機關和業務主管單位分別負責的所謂雙重負責管理體制，這種管理體制經過多次清理整頓，隨著1998年《社會團體登記管理條例》的修訂完善和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的發布施行而得到進一步強化，成為目前我國社會組織登記管理的基本體制。
一、現狀分析：雙重負責管理體制存在的問題
社會組織作為承擔一定公共責任的組織，其成立要受到法律的保護和規制，在法律框架內享受相應的優惠政策并接受相關政府部門的監管。世界上許多國家都有相關法規對類似組織及其行為加以保護、規制或監管。和世界上大多數國家不同，我國現行的社會組織管理實行的是雙重負責管理體制，即由登記管理機關和業務主管單位分別行使對社會組織的監督管理職能。在這種體制下，各級民政系統的登記管理機關在法律上是統一歸口對社會組織進行監督管理的政府職能部門，其相應的職能通過相關法規的規定和各級政府授權加以明確。但是在統一歸口的同時，相關法規還規定，與社會組織業務范圍相關的政府職能部門或政府授權的單位，作為社會組織的業務主管單位行使監督管理職能。
這樣，在同一行政層級上，就存在兩個分別對社會組織負責的監督管理部門，一個是統一的登記管理機關，另一個是分散的業務主管單位。盡管兩類管理部門之間無論在法律上還是實踐中都存在經常的溝通與協調，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執行的行政職能和所代表的部門利益無法完全一致起來。加上各業務主管單位在機構設置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監管能力上存在較大差異，在執法和政策執行上就會出現不同，從而使得社會組織不僅要面對雙重的監督管理部門，而且不同的社會組織往往因為面對不同的監督管理部門而受到不同的政策待遇。無論登記管理機關還是業務主管單位，審批社會組織成立的登記申請都是事關大局的核心職能，誰批準誰就要承擔對社會組織包括政治風險在內的一切責任，而雙重管理本身則成為分散和規避這種責任的制度安排，無論批準還是不批準都由兩個不同的監督管理部門負責。
雙重負責管理體制因此實際簡化成為一種政治把關和共擔責任的分權機制。無論登記管理機關還是業務主管單位，首要的目標都是如何減低政治風險和規避責任，社會組織的發展則被置于次耍的目標上。由于相關法規只是劃定了業務主管單位的范圍卻并未明確規定其義務，所以對社會組織來說，找到愿意承擔責任的業務主管單位就成為能否獲準登記的首要條件。而業務主管單位批準社會組織的條件，不僅要看其業務范圍是否相關，更重要的則是要看社會組織能否置于其有效的控制范圍內，要看社會組織的發展會不會帶來過大的政治風險和責任，以及社會組織的發展能否增大業務主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業務主管單位對社會組織的行政干預就在所難免。在實踐中，這表現為社會組織的黨建工作及其領導權集中在業務主管單位身上，且許多社會組織的負責人由業務主管單位委派、任命甚至兼任。
雙重負責管理體制是在計劃經濟體制下國家在對社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排，它在本質上將社會組織和政府置于相互對立的關系上，政府管理社會組織的首要目標是限制其發展并規避可能的政治風險，其手段則表現為通過雙重審批進行準入限制。在這種體制下，社會組織的登記注冊被設置了雙重門檻:在跨越合法登記注冊的門檻之前，所有的民間 組織要得到合法登記都須跨越業務主管單位的審批門檻。這樣，雙重負責管理體制通過雙重負責、雙重把關的審批制度為所有的社會組織獲得合法身份設置了障礙。其結果是:由于獲得合法身份的門檻太高，越來越多的社會組織轉而采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊的風險。根據我們的調研估計，目前沒有在雙重負責管理體制下登記注冊而開展活動的各類社會組織的數量，大約10倍于合法登記的社會組織。大量涌現的社會組織紛紛繞開現行法規的做法，使得現行法規的有效性大打折扣，不僅對于各種形式的社會組織起不到應有的約束和監管作用，而且降低了法律應有的尊嚴并激勵了公民不守法的群體行為，這在法治社會是一種危害性的現象。同時，在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會合法性便大行其道，部門掛靠、媒體報道、領導出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。
因此，在上述雙重負責管理體制基礎上形成的現行法律政策環境，在總體上不利于社會組織的發展。過度強調登記注冊的審批把關，在限制社會組織合法化的同時，忽視了培育發展和監督管理，使得一方面大量的社會組織被拒之于合法登記的門檻之外，另一方面一旦獲準登記成為合法的社會組織則萬事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導，對其行為的制約和監管也極為有限。
二、改革思路：由行政控制轉向分類監管、資源引導和行為控制
社會組織在總體上是一個極為龐雜和多樣化的體系，通常而言，可從“社會影響”或“外部性”的功能作用視角把各種形式的社會組織大體劃分為公益服務類、政策倡導類、工商經濟類、政治參與類、一般社會類等五大類別的社會組織。每種類別社會組織的活動領域不同，功能作用不同，與政府的關系也有很大差別。從政府角度來說，無論是要控制、要監管，還是要防范、要利用，都應在區別不同的社會組織的基礎上來討論。而我國現行的社會組織管理體制則是一種典型的籠統化和消極型的行政控制體制，將所有的社會組織置于政府的對立面，消極地防守防范，用行政分權的體制雙重把關和嚴格限制，通過對社會組織的身份認定來達到控制其行為和結果的目的。這種體制看似分責分權、簡便易行，實際上不但控制成本高，控制效率很低，消極作用也非常顯著，并削弱了法治和行政監管的權威性。
為了在發展市場經濟、構建和諧社會的過程中更好地發揮社會組織的積極作用，政府需要轉變觀念，改變既有的籠統化和消極型的行政控制體制，在承認并肯定社會組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎上，逐步構建分類監管、資源引導和行為控制的新型管理體制。所謂分類監管，就是根據社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規和相應的制度框架，并采取不同的監管政策；所謂資源引導，就是通過政府采購等方式提供公共資金，明確表達政府的意圖和目標，用資源引導社會組織；所謂行為控制，就是通過評估、監管等有效機制，密切關注社會組織所開展的各種活動，對其行為過程及其結果加以有效控制。在這種新型體制下，一方面要繼續打擊、限制和取締那些具有反人民、反社會、反國家等反動政治傾向及營利性的社會組織，另一方面要有計劃、有重點地培育和發展一批能夠積極參與公共服務和公共管理的社會組織，加強對它們的咨詢、培育、評估和監管，發揮他們在社會公共事務中的積極作用。
要努力將社會組織的發展納入國家經濟社會發展的總體規劃、整體目標和利益范圍，努力構建一種政府主導、社會參與、資源激勵、合作互補的公共服務運作機制。所謂政府主導，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對象，政府主動提供資源，政府有效引導方向；所謂社會參與，就是通過對社會組織的引導，將公民對社會公共事務的關注和意愿表達納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進和諧社會建設的積極力量；所謂資源激勵，就是通過資源供給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確體現出來，通過資源的提供、激勵和監管達到有效約束；所謂合作互補；就是政府主動確立可以由社會提供的公共服務的空間，把社會組織推向前臺并為他們創造各種合作條件，使社會組織與政府形成有效的功能互補機制，構建新型公共服務體系。
三、政策建議：完善立法、統一監管、建立新型公共服務體系
（一）修改現行法規，將社會組織的發展和監管建立在法治基礎上
盡快修改和完善社會組織相關立法是當前和今后一個時期我們面臨的首要任務。我國現行法規不僅在原則、體系、結構、內容等許多方面存在問題，法律位階低和重要法律缺位是當前較為突出的問題�，F行主要法規均停留在行政法規層面，在內容上沒有包括境外在華社會團體和民辦非企業單位，公益事業相關稅制和社會保障、志愿服務等方面的立法也存在空白。這些問題亟待解決。
首先，應當在憲法層面明確提出公益財產保護的原則，并重申和確認公民結社自由的原則。公益財產是社會的重要財富，隨著社會的文明進步，其規模將越來越大，應當像保護國有財產、私有財產一樣，明確地將保護公益財產寫入國家的根本大法，使保護公益財產神圣不可侵犯成為社會的責任、公民的義務。
其次，在行政法規層面，陸續出臺一批依據科學分類形成的體現分類監管原則和專業性的專項法規，其中包括修訂完善現行的社會團體和民辦非企業單位兩個主要條例，頒布關于行業協會、農村專業技術協會、慈善組織、公益醫療機構、公益教育機構等專業性強的社會組織的專項管理條例，逐步形成分類監管的行政法規體系。
第三，在上述基礎上，通過深入調研和廣泛征求意見，努力研究制定我國社會組織發展的基本法。各種類型的社會組織在總體上要置于一個統一和基本的法律框架下，這樣一項基本法要能夠較好體現憲法所規定的若干重要原則并使之具體化，同時又對社會組織的發展從總體上做出規范和協調，明確國家利益和國家原則，表明國家對待社會組織的基本方針和政策，同時對社會組織的分類、登記監管、行政指導、社會監督、稅收減免、政府采購等各個方面做出原則的規定，用以指導各項專門的行政法規。
（二）改革現行體制，建立統一協調、相對集權的行政監管體制
建立統一協調、相對集權的行政監管體制也是我國社會組織管理工作面臨的一大任務。我國現行社會組織管理體制在名義上統一歸口到民政部門下的社會組織登記管理機關，事實上不僅相當一部分權責分散到各級各類業務主管單位，而且由于社會組織涉及領域廣泛，包括外交、聯絡、公安、安全、發展與改革、農業、財政稅收等，各個相關部門都在行使一定的監管職能，并且由于現行社會組織登記管理機關作為民政部下屬二級局不具備與各相關部委直接協調的權能，部際協調存在問題，使得我國社會組織的發展面臨多頭監管、重復監管。不僅各個監管部門之間彼此信息不通、協調不夠、政令不一，而且監管力量分散，隨意性強，使得國家利益被許多分散的部門利益和部門政策所取代，呈現為一種奇特的“九龍治水、各顯神通”的局面。為改變這種局面，建議在現行的民政部門社會組織管理系統基礎上，籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的社會組織監管委員會(簡稱“民監會”)，并建立全國性的社會組織監管體系，改革現行雙重負責管理體制，將業務主管單位以及其它各相關部門行使的對于各類社會組織的監管職能，逐步統一到民監會的體制下，建立一個統一的、權威的社會組織監管體系，一方面統一協調各個不同政府部門之間圍繞社會組織監管問題的關系、權責和利益，另一方面統一信息、統一政令，將中國境內的所有社會組織置于國家統一的行政監管體制和相關政策的框架內。
（三）建立新型公共服務體系，培育發展公益服務類社會組織
在完善立法和統一監管的基礎上，政府要將相關公共政策的重點，放在推進新型公共服務體系的建設上，著力支持和培育發展公益服務類社會組織。
在構建新型公共服務體系的框架時，應對其中社會組織的慕本范疇加以界定�？刹捎�“公益服務機構”的概念，取代較為寬泛的“社會組織”、“非營利組織”等范疇。這一概念可定義為：在環境保護、扶貧開發、初級衛生、基礎教育、社區服務、慈善救助等領域提供各種公益服務，以及與公益服務相關的資源動員和機構能力建設等活動的公益服務型社會組織。
（四）借鑒國外先進經驗，加大政府“購買服務”力度
可在借鑒國外成功經驗和總結扶貧開發、社區養老服務等領域政府采購公共服務的已有作法基礎上，成立政府采購公共服務基金，通過公開招投標的方式對上述相關領域的一系列公共服務進行基于市場機制的政府采購，也可參照英國、德國的模式，選擇比較成熟的公益服務組織進行政府委托。為推進政府采購或政府委托公共服務的開展，應借鑒國際上比較成熟的經驗，如英國的COMPACT模式，在政府和公益服務機構之間簽訂一攬子合作協議。合作的主要機制包括：政府采購或委托服務，專業評估和公益認證，官學民一體化的政策審議機制，公益問責與責任追究制度等，逐步建立健全包括購買一委托一評估一認證一問責等諸環節的科學合理、公開公正、高效合理的公共服務新體制。
同時，建立健全公益減免稅制度、社會保障制度等相關法規和政策，并加大政府在培育發展和推動組織能力建設方面的力度，在構建新型公共服務體系的同時，加快我國公益服務類社會組織的成長。在政府監管和社會監督方面，逐步實行包括備案、登記、認定的三級準入和分類分級監管制度。對于組織化程度低、規模小、人員少的社區基層組織，應實行備案制度；對于規模大、人員多、活動廣、組織化程度高的組織，應實行法人登記制度；對于影響大、公益性強的組織，則實行公益認定制度。改善和加強以“年檢”為核心的信息報告制度。采取公益舉報制度，廣泛動員公眾參與公益服務組織的監管，并建立全國聯網的公益舉報受理機制。實行公益托管制度，加強政府在監管上的權威和剛性約束。
政府在培育發展公益服務類社會組織的同時，需要處理好和其它類別社會組織之間的關系。應本著依法治理、依法監管的法治原則，將涉及社會組織及其活動的政治準則、國家準則盡可能法制化，并賦予統一監管機關立法、執法方面較為獨立的權限。同時，在處理和社會組織的關系上更多借鑒國際上較為成功的合作主義的經驗及其原則，通過上述新型公共服務體系的構建將社會組織整合到國家利益和社會利益集中的公共服務框架內，同時實現一定程度的政治整合，努力構建整個社會和諧、穩定與和解的社會組織基礎。
